Решение Кировского областного суда от 19.12.2014 по делу N 3-54/2014 <О признании недействующими статей 7.1.1, 7.1.2, 7.1.3, 7.1.4 Закона Кировской области от 04.12.2007 N 200-ЗО "Об административной ответственности в Кировской области">

КИРОВСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД

Именем Российской Федерации

РЕШЕНИЕ
от 19 декабря 2014 г. по делу № 3-54/14

Кировский областной суд в составе
председательствующего судьи Стексова В.И.,
при секретаре Б.,
рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению первого заместителя прокурора Кировской области о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими статей 7.1.1, 7.1.2, 7.1.3, 7.1.4 Закона Кировской области от 4 декабря 2007 года № 200-ЗО "Об административной ответственности в Кировской области,

установил:

Законом Кировской области от 4 декабря 2007 года № 200-ЗО "Об административной ответственности в Кировской области" (далее - Закон области № 200-ЗО) установлена административная ответственность за нарушение законов и иных нормативных правовых актов Кировской области, нормативных правовых актов органов местного самоуправления.
Закон области № 200-ЗО является действующим.
Закон области № 200-ЗО опубликован 19 декабря 2007 года в газете "Вятский край" № 234 (4122), 20 февраля 2008 года в "Сборнике основных нормативных правовых актов органов государственной власти Кировской области" № 1 (80) (часть 1).
Законом Кировской области от 28 декабря 2010 года № 598-ЗО "О внесении изменений в Закон области № 200-ЗО" внесены изменения, он дополнен главой "Ответственность за правонарушения в сфере транспортного обслуживания по маршрутам регулярных перевозок в пригородном, межмуниципальном и муниципальном сообщении", включающей в себя статьи 7.1.1, 7.1.2, 7.1.3, 7.1.4, 7.1.5, 7.1.6.
Закон Кировской области от 28 декабря 2010 года № 598-ЗО опубликован 13 января 2011 года в газете "Вятский край" № 7 (4855), 20 февраля 2011 года в "Сборнике основных нормативных правовых актов органов государственной власти Кировской области" № 1 (133) (часть 2), вступил в силу с 1 апреля 2011 года и является действующим.
Статьей 7.1.1 Закона области № 200-ЗО введена ответственность за осуществление транспортного обслуживания без согласованного паспорта регулярного пригородного, межмуниципального, муниципального маршрута (далее - маршрут) и расписания движения по таким маршрутам.
Статьей 7.1.2 Закона области № 200-ЗО определена ответственность за несоблюдение расписания движения автомобильного транспорта по маршруту.
Статьей 7.1.3 Закона области № 200-ЗО установлена ответственность за необъявление остановочных пунктов при осуществлении движения автомобильного транспорта по маршруту.
Статьей 7.1.4 Закона области № 200-ЗО предусмотрена ответственность за самовольное изменение маршрута движения транспортного средства.

Первый заместитель прокурора Кировской области Окатьев А.Л. обратился в суд с заявлением о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими статей 7.1.1, 7.1.2, 7.1.3, 7.1.4 Закона Кировской области от 4 декабря 2007 года № 200-ЗО "Об административной ответственности в Кировской области". В обоснование заявленных требований указал, что оспариваемые правовые нормы приняты субъектом Российской Федерации с превышением полномочий, установленных статьей 1.3.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, так как устанавливают административную ответственность по вопросу, урегулированному федеральным законодательством: Федеральными законами от 10 декабря 2005 года № 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения", от 8 ноября 2007 года № 259-ФЗ "Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта", от 4 мая 2011 года № 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности", Правилами дорожного движения, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 23 октября 1993 года № 1090, Правилами перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 14 февраля 2009 года № 112.
Прокурор Блинова А.В. заявленные требования поддержала в полном объеме.
Представитель Законодательного Собрания Кировской области Ш. с заявлением не согласилась, указала, что статьями 1, 2 и 21 Федерального закона от 10 декабря 1995 года № 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" предусматриваются правомочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации осуществлять деятельность по организации городского, пригородного и междугородного транспорта, а также решать вопросы безопасности дорожного движения, не отнесенные к компетенции Российской Федерации.
На основании изложенного принят Закон Кировской области от 27 декабря 2006 года № 74-ЗО "Об организации в Кировской области транспортного обслуживания населения автомобильным транспортом в пригородном и межмуниципальном сообщении", определяющий порядок и условия осуществления соответствующих перевозок на территории области, направленный на обеспечение регулярного транспортного сообщения и организацию дорожного движения, исключающую возможность возникновения дорожно-транспортных происшествий, способствующую снижению тяжести их последствий, обеспечение защиты жизни, здоровья и имущества граждан, что согласуется с положениями Федерального закона "О безопасности дорожного движения". В числе условий осуществления транспортного обслуживания населения на регулярных пригородных и межмуниципальных маршрутах в части 2 статьи 4 Закона области № 74-ЗО установлены требования, несоблюдение которых влечет административную ответственность, предусмотренную Законом области № 200-ЗО. В настоящее время нормативные правовые акты, определяющие порядок организации органами государственной власти субъектов Российской Федерации транспортного обслуживания населения на соответствующих маршрутах, отсутствуют. Нормативные правовые акты, приведенные в обоснование заявленных требований, также не регулируют отношения, возникающие между уполномоченным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющим функции организатора транспортного обслуживания, и юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, желающими осуществлять транспортное обслуживание населения.
Представитель Правительства Кировской области Р. с заявленными требованиями также не согласен, поддержал доводы представителя Законодательного Собрания Кировской области, указал, что приведенные прокурором нормативные акты направлены на иной предмет регулирования. Полномочия субъекта Российской Федерации по организации транспортного обслуживания населения автомобильным транспортом в пригородном и межмуниципальном сообщении этим законодательством не регулируются. Указал также, что существенное изменение либо исключение из содержания оспариваемого Закона главы 7.1 и ее отдельных положений существенно скажется на государственном контроле за предоставлением гражданам услуг по их перевозке наземным транспортом, равно как и снизит долю и меры ответственности самих перевозчиков перед пассажирами, что может негативно отразиться на качестве и безопасности перевозок граждан.
Выслушав стороны, исследовав письменные доказательства, суд приходит к следующему.
Пункт "к" части I статьи 72 Конституции Российской Федерации устанавливает, что административное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
По предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которые не могут противоречить федеральным законам (части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).
Подпунктом 39 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" определено, что к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов установления административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления, определения подведомственности дел об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, организации производства по делам об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации.
К ведению Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях согласно пункту 3 части 1 статьи 1.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях относится установление административной ответственности за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.
К ведению субъектов Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях относится установление законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления (пункт 1 части 1 статьи 1.3.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях).
Из приведенных выше норм следует, что законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях может устанавливаться административная ответственность по вопросам совместного ведения, не урегулированным федеральными законами.
Организация транспортных перевозок, транспортного обслуживания и дорожной безопасности урегулирована федеральным законодательством, в частности Федеральными законами от 10 декабря 1995 года № 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" и от 8 ноября 2007 года № 259-ФЗ "Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта", Правилами дорожного движения, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 23 октября 1993 года № 1090, Правилами перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 14 февраля 2009 года № 112.
Общественные отношения в области организации транспортных перевозок и транспортного обслуживания населения, организации дорожной безопасности, в том числе в пределах территории субъекта Российской Федерации, муниципального образования, регулируются федеральным законодательством.
Положения статей 1, 2, 3, 6, 19, 36.1 Федерального закона от 8 ноября 2007 года № 259-ФЗ "Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта" свидетельствуют, что отношения, возникающие при оказании услуг автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, которые являются частью транспортной системы, а также при оказании услуг автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, регулируются данным Федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.
Федеральный закон от 10 декабря 1995 года № 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения", наделяя органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления полномочиями по осуществлению мероприятий по обеспечению безопасности дорожного движения на автомобильных дорогах регионального или муниципального значения при осуществлении дорожной деятельности, к ведению Российской Федерации относит такие государственные полномочия, как регулирование основных направлений обеспечения безопасности дорожного движения на территории Российской Федерации, единой системы технических регламентов, правил, стандартов, технических норм и других нормативных документов по вопросам обеспечения безопасности дорожного движения. При этом Законом урегулированы основные требования по обеспечению безопасности дорожного движения, предъявляемые к юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям при осуществлении ими деятельности, связанной с эксплуатацией транспортных средств (статьи 1, 2, 3, 4, 5, 6, 20, 23).
Согласно Правилам перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 14 февраля 2009 года № 112, перевозки с посадкой и высадкой пассажиров осуществляются только в остановочных пунктах по маршруту регулярных перевозок в соответствии с расписаниями, установленными для каждого остановочного пункта. Остановки транспортных средств для посадки и высадки пассажиров обязательны в каждом остановочном пункте по маршруту регулярных перевозок, за исключением тех случаев, когда согласно расписанию посадка и высадка пассажиров в остановочном пункте осуществляются по требованию пассажиров. Перевозки с посадкой и высадкой пассажиров в любом не запрещенном Правилами дорожного движения месте по маршруту регулярных перевозок осуществляются в соответствии с расписаниями, установленными для следования из начального и конечного остановочных пунктов по маршруту регулярных перевозок. В каждом остановочном пункте по маршруту регулярных перевозок должны быть размещены информация о виде регулярных перевозок пассажиров и багажа, расписание времени начала и окончания движения транспортных средств по соответствующему маршруту, наименование конечного остановочного пункта маршрута, информация о наименовании, об адресе и о номерах контактных телефонов органа, осуществляющего контроль за регулярными перевозками пассажиров и багажа. Состав информации, включаемой в расписание, определяется правилами перевозок пассажиров. Нарушение правил перевозок пассажиров и багажа легковым такси и перевозок пассажиров и багажа по заказу влечет административную ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях (главой 12) предусмотрена административная ответственность за нарушение правил дорожной безопасности, в том числе и за нарушение правил остановки или стоянки транспортных средств, перевозки людей.
Из указанных нормативных правовых актов федерального законодательства следует, что федеральным законодателем предусмотрена обязанность перевозчика осуществлять регулярные перевозки по расписанию и маршруту, которые утверждаются уполномоченными органами государственной власти субъекта Российской Федерации или органами местного самоуправления, и перевозчик не может осуществлять регулярные перевозки по не утвержденному для него маршруту и расписанию. Таким образом, федеральный законодатель фактически устанавливает необходимость прохождения перевозчиком определенной процедуры допуска к осуществлению регулярных перевозок - утверждению уполномоченными органами государственной власти субъекта Российской Федерации или органами местного самоуправления для конкретного перевозчика маршрута и расписания, по которым он будет выполнять регулярные перевозки.
Ссылки представителя Законодательного Собрания Кировской области на подпункт 12 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", которым полномочия по решению вопросов организации транспортного обслуживания населения автомобильным, железнодорожным, водным, воздушным транспортом (пригородное и межмуниципальное сообщение) отнесены к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, не правомерны, поскольку непосредственно полномочия в этой сфере данным пунктом не разграничиваются.
Не является обоснованным также довод о принятии Закона Кировской области от 27 декабря 2006 года № 74-ЗО "Об организации в Кировской области транспортного обслуживания населения автомобильным транспортом в пригородном и межмуниципальном сообщении", определяющего порядок и условия осуществления соответствующих перевозок на территории области, поскольку принятие закона субъектом Федерации не предоставляет последнему право устанавливать административную ответственность за нарушение в области транспортного обслуживания населения, поскольку, как указано выше, эти правоотношения урегулированы федеральным законодательством.
Статьей 2 Федерального закона от 4 мая 2011 года № 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" предусмотрено, что лицензирование отдельных видов деятельности осуществляется в том числе для предотвращения ущерба правам, законным интересам, жизни или здоровью граждан, возможность нанесения которого связана с осуществлением юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями отдельных видов деятельности. В соответствии с указанным Федеральным законом деятельность по перевозке пассажиров автомобильным транспортом, оборудованным для перевозок более восьми человек (за исключением случая, если указанная деятельность осуществляется для обеспечения собственных нужд юридического лица или индивидуального предпринимателя), отнесена к лицензируемым видам деятельности (подпункт 24 части 1 статьи 12).
Одним из основных принципов осуществления лицензирования является установление лицензионных требований и условий положениями о лицензировании конкретных видов деятельности (статья 3); Правительство Российской Федерации утверждает положения о лицензировании конкретных видов деятельности (статья 5).
Постановлением Правительства Российской Федерации от 2 апреля 2012 года № 280 утверждено Положение о лицензировании перевозок пассажиров автомобильным транспортом, оборудованным для перевозок более восьми человек (за исключением случая, если указанная деятельность осуществляется для обеспечения собственных нужд юридического лица или индивидуального предпринимателя) (от 30 октября 2006 года № 637), согласно пункту 4 которого установлены лицензионные требования и условия при осуществлении перевозок пассажиров.
Подпункт "б" пункта 4 Положения к числу лицензионных требований и условий относит выполнение требований, установленных законами и иными нормативными правовыми актами в области автомобильного транспорта, требований по организации и осуществлению перевозок пассажиров, т.е. определяет круг нормативных актов, которые могут устанавливать лицензионные требования и условия в области перевозок пассажиров автомобильным транспортом.
В силу части 2 статьи 2 Федерального закона от 4 мая 2011 года № 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" на лицензиата возложена обязанность по соблюдению требований, предъявляемых к перевозчику в соответствии с Федеральным законом "Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта", в том числе Правилами перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом (п. 4 Положения).
Согласно пункту 5 Положения осуществление деятельности по перевозке пассажиров автомобильным транспортом с грубым нарушением лицензионных требований влечет за собой ответственность, установленную законодательством Российской Федерации.
За осуществление предпринимательской деятельности с нарушением условий, предусмотренных специальным разрешением (лицензией), установлена административная ответственность статьей 14.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.
Анализ оспариваемых прокурором норм Закона области № 200-ЗО показывает, что указанными нормами административная ответственность установлена за несоблюдение правил, требований, обязанностей, стандартов в области организации пассажирских перевозок и транспортного обслуживания, регламентированных приведенным выше федеральным законодательством.
Учитывая, что федеральным законодательством установлена ответственность за нарушение федеральных норм, регулирующих отношения в сфере транспортного обслуживания населения, суд приходит к выводу, что оспариваемые статьи 7.1.1, 7.1.2, 7.1.3, 7.1.4 Закона Кировской области от 4 декабря 2007 года № 200-ЗО "Об административной ответственности в Кировской области" фактически дублируют ответственность, установленную Федеральным законом, а следовательно, приняты региональным законодателем с нарушением полномочий, установленных статьями 1.3, 13.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, и противоречат федеральному законодательству в сфере организации транспортного обслуживания населения.
С учетом изложенного суд приходит к выводу о наличии оснований, предусмотренных частью 1 статьи 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, для удовлетворения заявленных требований и призвания оспариваемых норм недействующими с момента вступления решения суда в законную силу.
Руководствуясь ст. ст. 194, 198, 199, 253 ГПК РФ, суд

решил:

Заявленные первым заместителем прокурора Кировской области требования удовлетворить.
Признать статьи 7.1.1, 7.1.2, 7.1.3, 7.1.4 Закона Кировской области от 4 декабря 2007 года № 200-ЗО "Об административной ответственности в Кировской области" противоречащими федеральному законодательству и недействующими с момента вступления решения суда в законную силу.
На решение может быть подана апелляционная жалоба в Верховный Суд Российской Федерации в течение одного месяца с момента изготовления решения в окончательной форме.

Судья
областного суда
В.И.СТЕКСОВ


------------------------------------------------------------------